Correo de los Viernes - Cuando el gobierno pierde algo más que popularidad

Cuando el gobierno pierde algo más que popularidad

Viernes 21 de agosto de 2026. Lectura: 8'

Por Juan Carlos Nogueira

Las encuestas de aprobación del gobierno de Yamandú Orsi, leídas a la luz de las “instituciones invisibles” de Pierre Rosanvallon

Hace poco llegó a mí un libro de Pierre Rosanvallon, profesor emérito del Collège de France y autor de una extensa obra dedicada a la historia y las transformaciones de la democracia. El libro, Las instituciones invisibles, publicado en 2024, me hizo pensar en algo que está ocurriendo hoy en nuestro país.

Rosanvallon parte de una distinción sencilla pero profunda. Las sociedades tienen instituciones visibles —el Estado, el Parlamento, la Justicia, el Gobierno, los partidos políticos, las elecciones, las empresas y el mercado— reguladas por la Constitución, las leyes y los reglamentos. Pero ninguna de ellas funciona por sí sola. Para que los individuos cooperen, acepten decisiones y puedan construir un mundo común, necesitan apoyarse también en algo menos visible. Rosanvallon identifica allí tres instituciones intangibles: la confianza, la autoridad y la legitimidad.

Aunque no tienen estatutos, órganos ni mecanismos propios de coerción, estas instituciones cumplen una función decisiva al hacer posible la cooperación y dar continuidad a las relaciones económicas, sociales y políticas. Nacen de la calidad de los vínculos entre las personas y entre estas y las instituciones.

La confianza permite esperar que los demás actúen de manera suficientemente previsible.

La autoridad permite reconocer a alguien o a una institución como referencia capaz de orientar.

La legitimidad permite aceptar que una persona o institución tiene derecho a ejercer determinada función y que sus decisiones responden a valores que podemos reconocer como propios.

Cuando confianza, autoridad y legitimidad se refuerzan entre sí, las instituciones visibles pueden funcionar con relativa facilidad. El problema aparece cuando las tres comienzan a deteriorarse al mismo tiempo. Las instituciones formales pueden seguir intactas y, sin embargo, el sistema político puede perder capacidad para funcionar eficazmente.

Una democracia puede conservar sus elecciones, su Constitución, su Parlamento y sus tribunales y, al mismo tiempo, experimentar una crisis de confianza, autoridad y legitimidad. Hay momentos en que una encuesta deja de ser simplemente una fotografía de la opinión pública y empieza a revelar algo más profundo de la situación política.

La semana pasada, Opción Consultores presentó los resultados de una encuesta que mostró 19% de aprobación y 57% de desaprobación de la gestión del gobierno de Yamandú Orsi. La cifra, por sí sola, puede llamar la atención. Pero lo verdaderamente preocupante es la tendencia que muestran las mediciones de distintas consultoras a lo largo de este primer período de gobierno.

Lo relevante es que el deterioro se ha acelerado y que ya no parece limitarse a la figura presidencial. La evaluación negativa alcanza también a buena parte del equipo de gobierno. Es aquí donde las ideas de Rosanvallon resultan particularmente útiles.

El problema de Orsi puede no ser solamente que haya perdido popularidad. Puede estar perdiendo la confianza, incluso entre quienes lo votaron. La popularidad puede recuperarse. La confianza es mucho más difícil. Para reconstruirla hay que demostrar previsibilidad, competencia, coherencia y capacidad de producir resultados: precisamente algunas de las cosas que en este gobierno brillan por su ausencia.

Para Rosanvallon, autoridad no significa simplemente capacidad de mandar. Un gobierno posee poder porque la Constitución le atribuye determinadas competencias. Pero tener poder no significa necesariamente tener autoridad. La autoridad implica reconocimiento. Un presidente o un ministro pueden tener la potestad legal de tomar una decisión y, sin embargo, carecer de autoridad suficiente para que esa decisión sea percibida como razonable. Cuando el ciudadano comienza a pensar “no saben hacia dónde van”, esa percepción termina erosionando la autoridad.

La tercera institución intangible es la legitimidad. Y aquí es importante distinguir entre legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio. La primera se obtiene mediante los votos. La segunda se renueva mediante la conducta.

Orsi posee legitimidad de origen. Fue elegido de acuerdo con la Constitución y mediante un proceso electoral libre y competitivo. Pero la legitimidad no termina el día de la elección. También se construye —o se pierde— en el ejercicio cotidiano del gobierno. El ciudadano observa cómo se gobierna, si se cumplen los compromisos, si las decisiones son razonables, si quienes las toman demuestran competencia y si los resultados están a la altura de las expectativas.

Un gobierno puede conservar intacta su legitimidad constitucional y, simultáneamente, sufrir un deterioro importante de su legitimidad política. Las encuestas ofrecen, al menos, una señal clara de ese deterioro.

El problema deja de ser Orsi. Si el deterioro estuviera limitado al presidente, podríamos hablar de un problema de liderazgo personal. Pero las mediciones disponibles muestran que la evaluación negativa se ha extendido hacia diferentes integrantes del gabinete. Y cuando la desaprobación comienza a alcanzar a los ministros que representan las principales áreas de política pública, el problema adquiere otra dimensión. Ya no se trata únicamente de la imagen del presidente. Se trata de la imagen del gobierno.

Al analizar la aprobación de cada uno de los ministros, aparecen tres grupos:

Primero, ministros que conservan una evaluación favorable significativa: Lustemberg, Menoni, Etcheverry, Cardona y Paseyro.

Segundo, ministros que comenzaron con buena evaluación pero han sufrido un deterioro considerable: Oddone, Lubetkin, Ortuño y Fratti.

Tercero, ministros que ya partían de posiciones débiles o que hoy enfrentan una desaprobación particularmente fuerte: Negro y Castillo, entre otros.

La crisis no es uniforme. Pero hay un dato especialmente preocupante: en dos de las áreas que más preocupan a los uruguayos —seguridad y economía— la evaluación es negativa. Y el deterioro tampoco parece limitarse a un sector del electorado.

El PIT-CNT ha sido históricamente uno de los principales componentes sociales del universo político del Frente Amplio. Sin embargo, el gobierno de Orsi y el PIT-CNT han mantenido una discrepancia importante respecto de la propuesta sindical de gravar al 1% de mayores ingresos.

Oddone calificó la medida como “extraordinariamente inconveniente”, mientras el PIT-CNT continúa defendiendo el impuesto como instrumento para combatir la pobreza infantil. Una encuesta de Usina mostró además que 74% de los consultados respaldaba la posición de Orsi de no crear nuevos impuestos, mientras aproximadamente la mitad apoyaba específicamente gravar al 1% más rico (Usina).

Otro tanto sucedió con la propuesta inicial de crear un organismo que administrara los fondos de las AFAPs. Después de tener que retirar de la oferta una emisión de deuda (por primera vez en la historia), Oddone desistió y tuvo que publicar una declaración en inglés asegurando a los mercados que las AFAPs continuarían en el régimen anterior y habilitando además inversiones en el exterior. Esta medida volvió a encender recriminaciones del PIT-CNT al gobierno.

Por otra parte, el ministro Castillo y su partido, el PCU, coincidieron con el PIT-CNT en cuestionar abiertamente algunas decisiones del presidente Orsi (visita al portaaviones USS Nimitz, empleo de vehículos militares). Increíblemente, pese al desafío público, el ministro no fue removido. La autoridad de Orsi quedó, inevitablemente, más debilitada.

El gobierno enfrenta, por tanto, presión desde fuera de su electorado y también desde sectores que forman parte de su propia tradición política. Cuando las personas dejan de reconocerse como parte de un mismo espacio político, la confianza empieza a deteriorarse. Y con ella se debilitan también la legitimidad y la autoridad.

Quien teme por la seguridad puede llegar a la conclusión de que el Estado no está en condiciones de protegerlo. El contribuyente puede sentir que la carga es excesiva. Una empresa que duda de las reglas del juego puede postergar una inversión. Un trabajador puede preguntarse qué ocurrirá con su empleo. Y hasta un votante frenteamplista puede comenzar a preguntarse si el gobierno que votó sigue representando aquello que esperaba de él. Cuando esas dudas se acumulan, la política deja de producir un sentido compartido.

La idea de Rosanvallon resulta especialmente pertinente para mirar lo que está ocurriendo en Uruguay. Nuestras instituciones visibles siguen funcionando, pero hay señales preocupantes de deterioro en aquellas dimensiones menos visibles que les dan sustento.

Sería exagerado afirmar que Uruguay atraviesa hoy una crisis institucional. No hay elementos suficientes para sostenerlo. Pero sería igualmente equivocado reducir el fenómeno a una simple caída de popularidad.

Los datos sugieren una erosión de las instituciones invisibles que sostienen al gobierno. La lectura de Rosanvallon permite advertir el riesgo: cuando la confianza disminuye, la autoridad se vuelve más difícil de ejercer y la legitimidad de ejercicio comienza a resentirse. El resultado puede ser un gobierno cada vez más obligado a explicar, justificar y defender sus decisiones, y cada vez menos capaz de generar adhesión y producir resultados.

Ese círculo puede romperse, pero no mediante propaganda ni descalificando las encuestas, como acaba de hacer Andrade. Mucho menos atribuyendo cada crítica a la oposición. La confianza se reconstruye con resultados. La autoridad, con conducción. La legitimidad, con coherencia, imparcialidad, competencia y capacidad de representar un interés común.

Ya no importa cuánto más pueda caer la aprobación del gobierno. La cuestión es si Orsi todavía conserva el capital de confianza necesario para volver a conducir.