Apps de movilidad: regular sí, restringir no
Viernes 3 de julio de 2026. Lectura: 6'
Por Marcela Pérez Pascual
Las plataformas de movilidad deben estar reguladas, pero no restringidas mediante cupos arbitrarios ni requisitos que limiten la competencia sin una justificación objetiva. A partir de los casos de Montevideo y Canelones, este artículo analiza los límites constitucionales de la regulación departamental y sostiene que la neutralidad tecnológica exige reglas orientadas a la seguridad y la calidad del servicio, no a proteger mercados establecidos.
El 1° de noviembre de 2024, la Intendencia de Montevideo realizó un sorteo para adjudicar permisos de conducción en aplicaciones de transporte. Se habían anotado 6.274 aspirantes. Solo las primeras 200 personas quedaron en condiciones de avanzar hacia la adjudicación del permiso.
El dato no requiere mayor adorno: miles de personas se inscribieron para acceder a la actividad, pero la exclusión no respondió, en esa instancia, a una evaluación individual de la aptitud de cada aspirante, sino al agotamiento de un cupo previamente determinado por la normativa departamental. Canelones, por su parte, aprobó en enero de 2026 su propio régimen mediante el Decreto Departamental D.0001/026, promulgado por Resolución N.º 859/026, la cual luego fue reglamentada por Resolución N.º 3027/026, que fijó un cupo inicial de vehículos e incorporó un canon de 0,45 Unidades Indexadas por kilómetro recorrido. El patrón se repite: regulación por cantidad y por carga económica diferenciada, no exclusivamente por calidad del servicio.
Uruguay se precia, con razón, de ser un país digitalmente avanzado. Sin embargo, las regulaciones adoptadas por los Gobiernos Departamentales envían una señal contradictoria. Al menos Montevideo, Maldonado y Canelones han avanzado en marcos regulatorios específicos, mientras que en buena parte del país la actividad continúa sin reglas específicas claras o con criterios dispares. El problema no es la ausencia de reglas, sino el tipo de reglas que se eligió: en los departamentos que han avanzado en la materia, se imponen cupos rígidos, requisitos de consanguinidad y cargas económicas cuya proporcionalidad merece ser examinada, en lugar de exigencias centradas en la aptitud de vehículos y conductores. Bajo la apariencia de regulación del transporte, algunas de estas medidas producen un efecto concreto: el estrangulamiento de los servicios intermediados mediante plataformas digitales, al reducir artificialmente la oferta, limitar el ingreso de nuevos prestadores y afectar la disponibilidad del servicio para los usuarios.
La neutralidad tecnológica supone que la regulación estatal debe concentrarse en la naturaleza de la actividad, en sus riesgos y en las finalidades públicas perseguidas, y no en favorecer o perjudicar injustificadamente una determinada tecnología o canal de contratación. Las diferencias de tratamiento solo resultan admisibles cuando responden a características objetivas de cada modalidad y guardan una relación razonable y proporcionada con los fines que se procura alcanzar. Se trata de un principio especialmente relevante en contextos de innovación, digitalización y regulación de actividades intermediadas por tecnologías.
Los defensores de estos regímenes sostendrán, con fundamento, que no se está regulando directamente internet, sino una modalidad de transporte de pasajeros. Es cierto. Los Gobiernos Departamentales tienen competencia para ordenar el tránsito y regular los servicios que se prestan dentro de su territorio. Esa potestad comprende la exigencia de habilitaciones, condiciones de seguridad, aptitud de los vehículos, idoneidad de los conductores, seguros y mecanismos de fiscalización. El propio legislador nacional reconoció la especificidad del sector al aprobar la Ley 20.396 de febrero de 2025, que estableció niveles mínimos de protección laboral para trabajadores de plataformas digitales de transporte y reparto, reglamentada por el Decreto 145/025 de julio de 2025, sin pronunciarse sobre la calificación jurídica del vínculo ni sobre los regímenes de permisos departamentales, que permanecen en la órbita local. El reconocimiento de esa competencia, sin embargo, no significa que cualquier restricción sea legítima. Como toda potestad pública, debe ejercerse conforme a los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad que emergen del texto constitucional, en particular, del artículo 36, que reconoce el derecho a dedicarse al trabajo, industria, comercio, profesión o cualquier otra actividad lícita, sin perjuicio de las limitaciones de interés general.
Tres aspectos de la regulación vigente merecen examen particularmente cuidadoso.
Primero, los cupos cuantitativos. Si lo que se procura asegurar es la aptitud de los vehículos, la idoneidad de los conductores y la seguridad de los pasajeros, los cupos numéricos no son el instrumento adecuado: excluyen a quienes cumplen todos los requisitos sustantivos por el solo hecho de que se alcanzó un número predeterminado. ¿Admitiríamos que una Intendencia limitara a 200 la cantidad de comercios autorizados a vender mediante comercio electrónico, aunque todos cumplieran las reglas sanitarias, fiscales y de defensa del consumidor? ¿O que limitara a 200 el número de usuarios autorizados a suscribirse a un servicio de streaming como Netflix o Spotify, dejando al resto sin acceso? En la práctica, un cupo cerrado produce un efecto equivalente: a partir del aspirante 201, el acceso a la actividad queda vedado, no por falta de idoneidad, sino por haberse agotado un número. El resultado práctico, decidir quién puede operar a través de una aplicación y quién no, una vez cubierto el cupo, es funcionalmente análogo a discriminar el acceso por canal de contratación. La lógica es idéntica. La diferencia de trato debe responder a características objetivas de la modalidad de servicio, no al solo hecho de que el viaje sea contratado mediante una aplicación.
Segundo, el requisito de consanguinidad. La normativa vigente en Montevideo exige que los conductores adicionales sean familiares hasta en segundo grado de consanguinidad del permisario, o personas ya registradas en el sistema de la Intendencia. Esta restricción no guarda relación verificable con ningún objetivo de seguridad ni de calidad del servicio: excluye a personas igualmente idóneas por razones de parentesco. Es difícil sostener que esa exigencia supera el test de razonabilidad y proporcionalidad.
Tercero, la fragmentación regulatoria. Que solo tres de diecinueve departamentos cuenten con un marco normativo para estas plataformas, y que cada uno haya construido ese marco de manera independiente, evidencia la ausencia de una política nacional de coordinación. Cuando los Gobiernos Departamentales establecen requisitos, cupos y cargas económicas sustancialmente diferentes para una misma modalidad de servicio, se genera una dispersión normativa que incrementa los costos de cumplimiento y dificulta la actividad de quienes operan en más de un departamento. El carácter digital e interjurisdiccional de estas plataformas hace conveniente evaluar mecanismos nacionales de coordinación que, sin desplazar las competencias departamentales, reduzcan contradicciones y favorezcan condiciones previsibles para prestadores, plataformas y usuarios.
Regular con neutralidad tecnológica no significa abdicar del interés público ni tratar de manera idéntica servicios que presentan características diferentes. Significa que cada exigencia debe responder a un objetivo legítimo y a un riesgo verificable, y que las diferencias regulatorias no pueden fundarse exclusiva o predominantemente en el hecho de que el servicio sea contratado mediante una aplicación. Los Gobiernos Departamentales deben regular y fiscalizar la seguridad y la calidad del transporte, pero un cupo numérico cerrado no es una herramienta idónea para alcanzar ese objetivo: no admite excepciones para quien cumple todos los requisitos, no se ajusta a la demanda real y traslada el costo de una política de cantidad a quienes resultan arbitrariamente excluidos. No corresponde perfeccionar este instrumento; corresponde abandonarlo en favor de mecanismos que evalúen la aptitud de cada prestador, sin techos artificiales.
Un cupo cerrado no es regulación del transporte: es la protección de un mercado establecido bajo apariencia de interés público.
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