Zonas turísticas de interés nacional (I)

Por Gabriela y Roberto Pena Schneiter

El turismo es una de las fuentes más idónea del humanismo como integrador cultural, intelectual, social y económico, una de las manifestaciones más genuinas de la libertad humana, uno de los factores esenciales que contribuyen a la redistribución de la riqueza a escala internacional, y, al mismo tiempo, es uno de los grandes recursos de la economía nacional.

En función de lo propuesto en las líneas estratégicas planteadas por el Ministerio de Turismo en la exposición de motivos del proyecto de Presupuesto Nacional 2020-2024, reflexionaremos sobre la importancia de las zonas turísticas de interés nacional para el desarrollo del país. En ese sentido, en esta primera parte, abordaremos su evolución política a través del marco constitucional y legal, y, en el próximo artículo, su impostergable revalorización.

Poblaciones que ofrecen interés nacional para el desarrollo del turismo

En el artículo 247 de la Constitución de la República de 1934, que fue reglamentado por el artículo 59 de la Ley N° 9.515, de 28/10/1935 (Orgánica de los Gobiernos Departamentales), se establecía, entre otras cosas, que la Ley podía "ampliar las facultades de gestión" de las Juntas Locales "en las poblaciones que, sin ser capital de Departamento, cuenten más de diez mil habitantes u ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo" (En la Constitución de 1952, pasa a ser el artículo 288 con modificaciones, y las Juntas Locales se sustituyen por los Concejos Locales. Y, en la Constitución de 1967, los Concejos Locales se sustituyen por las Juntas Locales).

Al recurrir a la intención o espíritu del artículo constitucional, notamos que su origen fue el desarrollo del turismo -al impulso de Punta del Este por la afluencia creciente de extranjeros que recibía-, con el propósito de que se pudieran crear administraciones locales desvinculadas de la administración departamental con la ampliación de sus atribuciones, dentro de la esencia unitaria de nuestro régimen republicano, y que fuera el Parlamento quien la concediera en cada caso.

En consecuencia, se ampliaron, a través de distintas leyes, las facultades de gestión de las Juntas Locales que cumplían, por lo menos, con el requisito de ofrecer interés nacional para el desarrollo del turismo, en las siguientes poblaciones: Punta del Este, Santa Lucía, Pando, San Carlos, Carmelo, Nueva Helvecia, Río Branco y Bella Unión. Con la Ley N° 19.272, de 18/09/2014 (Descentralización y Participación Ciudadana) se solapó el espíritu de la Constitución y el de la Ley N° 9.515 con respecto a las Juntas Locales, como expresáramos en Montevideo: Una nueva oportunidad para la libertad (Correo de los Viernes, edición N° 821, de 14/08/2020).

Zonas de interés nacional para el desarrollo del turismo

Tomando también como base la importancia de zonas del territorio de la República para el turismo, se comienzan a declarar zonas de interés nacional para su desarrollo, por parte del Parlamento, con el consecuente beneficio y apoyo a los Gobiernos departamentales, a las Juntas Locales autónomas y a los inversores particulares, a través de concesiones para la organización de juegos de azar en casinos de propiedad particular en balnearios (Ley N° 3.909, de 22/09/1911) o en zonas turísticas no balnearias, por leyes especiales; de facilidades con los préstamos para la construcción, refacción o ampliación de hoteles por iniciativa departamental, local o particular (Ley N° 9.138, de 21/11/1933); del otorgamiento de franquicias a los hoteles que se construyan, en construcción o habilitados por los Gobiernos departamentales (Ley N° 11.797, de 13/03/1952); de una mayor seguridad por medio de los servicios policiales y marítimos; de la construcción de infraestructura, del otorgamiento de recursos, etc.

Es así que se declaran de interés nacional, entre otras, las siguientes zonas: Punta del Este y las islas Gorriti y de Lobos, Piriápolis, San Carlos, Pan de Azúcar, el Cerro de las Cuentas y la Sierra de Salamanca, en el departamento de Maldonado; Río Branco, las costas del río Yaguarón entre aquella localidad y su barra, y las márgenes de la Laguna Merín, en el departamento de Cerro Largo; Carmelo, Nueva Palmira, Nueva Helvecia, Colonia Valdense y el núcleo poblado La Paz, en el departamento de Colonia; Santa Lucía, en el departamento de Canelones; San José de Mayo, el río Santa Lucía, el brazo largo del río San José comprendiendo la Isla del Francés, ambas márgenes del río San José hasta el Paso del Rey y las Sierras de Mahoma, y la costa del Río de la Plata desde la desembocadura del arroyo Cufré hasta la Barra de Santa Lucía, en el departamento de San José; Artigas (ciudad), Bella Unión, Piedra Pintada, Sepulturas y Talas del Sacrificio (Cerrito), en el departamento de Artigas; Treinta y Tres (ciudad), los pueblos Olimar y Vergara, La Quebrada de los Cuervos y La Charqueada, en el departamento de Treinta y Tres; Dolores, la costa sobre el Río Negro desde su desembocadura en el Río Uruguay hasta el paraje Cerro de los Claveles, el Parque Juan Antonio Lavalleja en la Playa de la Agraciada sobre el Río Uruguay, y el balneario La Concordia, en el departamento de Soriano; Minas, Abra de Zabaleta, el Cerro del Puma, el Cerro y las Sierras de Verdún, Villa Serrana, Marco de los Reyes, Arequita, Aguas Blancas y los Cerros y las Sierras del Pororó, en el departamento de Lavalleja; Rocha (ciudad), Lascano, Castillos, Chuy, 18 de Julio y todos los balnearios del departamento que se encuentran comprendidos entre la Ruta 9 y el mar, en el departamento de Rocha; Paysandú (ciudad), el Hipódromo San Félix, el balneario departamental, la Cascada del Queguay, la Meseta de Artigas, el Rincón de Pérez, la costa del Río Uruguay desde la Meseta de Artigas hasta la desembocadura del arroyo San Francisco y las Termas de Guaviyú, en el departamento de Paysandú; las Termas del Arapey, las costas del río Daymán en las inmediaciones de las termas y el paraje Arenitas Blancas, en el departamento de Salto; Fray Bentos, la playa de Ubici, la playa La Ensenada, el balneario Las Cañas y el lugar que ocupaba el exsaladero Mbopicuá, en el departamento de Río Negro; Tacuarembó (ciudad), Paso de los Toros, San Gregorio de Polanco, el pueblo Ansina y el núcleo poblado Rincón del Bonete, en el departamento de Tacuarembó; 25 de Agosto, en el departamento de Florida; Rivera (ciudad) y Durazno (ciudad).

Zonas turísticas de interés nacional

En la Constitución de 1967 (artículo 85, numeral 9°), se incorpora lo siguiente: "...así como declarar de interés nacional zonas turísticas, que serán atendidas por el Ministerio respectivo". Y, por la disposición especial E, se crea el Ministerio de Transporte, Comunicaciones y Turismo, que tendrá competencia sobre las materias indicadas (La materia turística pasará, en 1974, a la órbita del Ministerio de Industria y Energía; en 1986, se crea el Ministerio de Turismo, que pasa a ser de Turismo y Deporte, en 2005, para volver a ser Ministerio de Turismo, en 2015).

En el ensayo La Nueva Constitución, de los doctores Julio María Sanguinetti y Álvaro Pacheco Seré se expresa sobre la mencionada incorporación constitucional: "El agregado no tiene más valor que el enunciativo, porque nada impedía que la ley declarara de interés turístico una zona del país, con los efectos que al respecto quisiera darle, siempre que respetara las autonomías municipales. El cometer al Ministerio de Transporte, Comunicaciones y Turismo la ‘atención' de esas zonas no quiere decir que salgan de la competencia de los Gobiernos Departamentales. No fue esa la intención de los redactores ni surge tampoco de la letra: simplemente se crea una obligación para el novel Ministerio".

En ese sentido, el Decreto-Ley N° 14.335, de 23/12/1974 (Turismo), en su artículo 17 reglamenta la mencionada incorporación constitucional y establece: "La atención a las zonas turísticas declaradas de interés nacional (...) será llevada a la práctica mediante convenio celebrado entre los Gobiernos Departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo".

Derivado del precepto constitucional, se continúan declarando de interés nacional, entre otras, las siguientes zonas turísticas: el balneario Kiyú, en el departamento de San José; el Cantegril Country Club y el Club de Golf de Punta del Este, en el departamento de Maldonado; el pueblo Palmar y el área aledaña a la Central Hidroeléctrica Constitución (actualmente Palmar), en el departamento de Soriano; el balneario Lago Merín, en el departamento de Cerro Largo; Fray Bentos y el balneario Las Cañas, en el departamento de Río Negro; las Termas de Almirón, en el departamento de Paysandú; el Puerto de pescadores de Punta del Diablo, el balneario Aguas Dulces y la costa sobre el Océano Atlántico, desde el balneario La Coronilla al balneario Punta del Diablo incluyendo la zona del Parque Santa Teresa, en el departamento de Rocha; Rincón del Bonete aledaña a la Central Hidroeléctrica, en el departamento de Tacuarembó; la Represa de Cuñapirú, y las de los circuitos Turísticos Regionales de la Minería del Oro y de Tranqueras, Masoller y Valle del Lunarejo, que comprenden, en particular, a las localidades de Minas de Corrales, Tranqueras, Masoller y Valle del Lunarejo, respectivamente, y, en general, al departamento de Rivera; el Parque Bartolomé Hidalgo, en el departamento de Soriano; el área aledaña a la Central Hidroeléctrica de Baygorria, en los departamentos de Durazno y Río Negro; las referidas en la Guía Turística Nacional Histórica Cultural confeccionada por el Ministerio de Turismo, y la Isla de Flores.

Zonas prioritarias de desarrollo turístico

El citado Decreto-Ley N° 14.335, en su artículo 6°, literal E, establece que al Poder Ejecutivo le compete: "Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico entre las determinadas de interés nacional por ley". Y en el artículo 16 dispone: "La declaración de zonas prioritarias de desarrollo turístico podrá formularse con relación a las áreas de territorio que, por sus bellezas y recursos naturales, sus valores históricos, folklóricos o culturales o por las características de su flora o fauna, signifiquen motivo de atracción y retención del turista. Las obras de infraestructura de apoyo de dichas zonas serán objeto de especial atención por los organismos competentes".

Para clarificar el sentido del artículo 16 y su relación con el artículo 6°, literal E, recurrimos a la intención o espíritu del Decreto-Ley, en el que se establece que como ya existían zonas turísticas declaradas por ley, el Poder Ejecutivo, a través de la oficina competente en materia turística, pasó a determinar dentro de ellas su prioridad total o parcial, por ser el que conoce los detalles y desarrolla la política de turismo en general. De esta manera, se daba cumplimiento a lo establecido por la Constitución de la República.

Curiosamente, notamos que muchas zonas turísticas han sido declaradas de interés nacional en el Parlamento, por lo dispuesto en el artículo 85, numeral 9°, de la Constitución, y por los artículos 16 y 17 del Decreto-Ley N° 14.335, cuando en realidad el artículo 16 es competencia del Poder Ejecutivo, por lo establecido en el artículo 6°, literal E, del mencionado Decreto-Ley.

El fárrago turístico frenteamplista

Esta confusión se visualiza más claramente en la exposición de motivos de la Ley N° 19.253, de 28/08/2014 (Actividad Turística), que dice: "(...), por Ley Nº 15.851, de fecha 24 de diciembre de 1986, se crea el Ministerio de Turismo, cuyos cometidos generales eran (...) la creación de zonas turísticas". Cuando el numeral 9, del artículo 84, de la Ley N° 15.851 establecía que al Ministerio de Turismo le corresponde lo concerniente a "zonas turísticas", en un todo de acuerdo con el artículo 85, numeral 9° de la Constitución, y los artículos 6°, literal E, 16 y 17 del Decreto-Ley N° 14.335. Por lo tanto, el Poder Ejecutivo no podía crear zonas turísticas, sino que le competía declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico entre las zonas ya determinadas de interés nacional por ley, o, a lo sumo, impulsar proyectos de leyes de zonas turísticas, para que el Poder Legislativo declarara dichas zonas de interés nacional, sin perjuicio de la iniciativa parlamentaria.

El tema se entrevera más aún, porque la Ley N° 19.253, en su artículo 6°, literal D, establece como cometido del Poder Ejecutivo: "Atender, en coordinación con los órganos competentes, las zonas turísticas que hubieren sido declaradas de interés nacional, al amparo de lo dispuesto por el numeral 9º) del artículo 85 de la Constitución de la República". Este literal D derogaría el artículo 17 del Decreto-Ley N° 14.335, quedando la atención de dichas zonas "en coordinación con los órganos competentes", cuando antes, previendo no lesionar la autonomía departamental, "la atención" debía ser "llevada a la práctica mediante convenio celebrado entre los Gobiernos Departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo".

En su artículo 7°, literal H, la Ley N° 19.253 establece que le compete al Poder Ejecutivo: "Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico a aquellas áreas del territorio nacional que, por sus bellezas y recursos naturales, al igual que sus valores culturales, signifiquen motivo de atracción y retención del turista. Determinar la necesaria participación del Ministerio de Turismo y Deporte en las acciones y decisiones de los órganos públicos nacionales y departamentales en esas zonas, en materia de ordenamiento territorial y medio ambiente". Este literal H derogaría el literal E del artículo 6° y el artículo 16 del Decreto-Ley N° 14.335. Por lo establecido en su primera parte, se podría declarar cualquier zona del territorio nacional prioritaria de desarrollo turístico y no de entre las determinadas de interés nacional por ley, con lo cual se estaría violando la Constitución. Y por la segunda parte, se establece la participación del Ministerio de Turismo en determinadas materias, cuando dicha participación ya estaba establecida por ley, y además es contradictoria con lo establecido en el artículo 9°, literal c, de la propia ley. Asimismo, en la norma anterior "la especial atención" de los organismos competentes estaba centrada en "las obras de infraestructura" de apoyo a dichas zonas, de acuerdo con el convenio celebrado entre los Gobiernos departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo.

En su artículo 9°, literal B, la Ley N° 19.253 establece que a la Dirección Nacional de Turismo le compete: "Proponer al Poder Ejecutivo la declaración de zonas turísticas a aquellas que, por sus características, resulten elegibles para la misma, así como propiciar su declaración de interés nacional cuando correspondiere, al amparo de lo dispuesto en el numeral 9º) del artículo 85 de la Constitución de la República". Con este cambio de palabras podrían generarse dudas, porque se le propone al Poder Ejecutivo "la declaración de zonas turísticas", cuando lo que se le debería proponer es "la declaración de zonas prioritarias de desarrollo turístico", por lo que establece el literal H, del artículo 7°. Asimismo, se deriva de su texto que se podrían empezar declarando por el Poder Ejecutivo zonas prioritarias de desarrollo turístico y a estas posteriormente declararlas de interés nacional, por vía legal, lo cual también sería violatorio de la Constitución.

Y al releer el artículo 5°, de la Ley N° 19.253, también se generan dudas, porque debería decir "dentro de las zonas prioritarias de desarrollo turístico", por lo que establece el literal H del artículo 7°. Y con relación a su delimitación, si fueran zonas turísticas, debería hacerse por ley, o, a lo sumo, como expresáramos, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Turismo, podría enviar proyectos de leyes de zonas turísticas con su correspondiente delimitación al Parlamento, sin perjuicio de la iniciativa de este, o delimitar aquellas zonas que por ley no lo estuvieran, a través de su correspondiente reglamentación. A efectos de no lesionar la autonomía departamental, sería conveniente hacer esta reglamentación en acuerdo con los Gobiernos departamentales correspondientes; acuerdo que también debería respetarse para delimitar las zonas prioritarias de desarrollo turístico.

Sumado a todo este desorden, en el Título III, no queda claro lo relativo a "las zonas turísticas relevantes", que sería otra expresión inconexa, que luego no se desarrolla en la ley.

Por todo lo anteriormente expresado, como bien propone el Ministerio de Turismo en las líneas estratégicas de la exposición de motivos del Proyecto de Presupuesto Nacional, para poder "gestionar y diversificar la oferta turística" habría una necesidad imperiosa de "propiciar el marco normativo a través de la actualización de leyes y decretos para el desarrollo de la actividad", conforme con lo dispuesto en la Constitución de la República.

Creemos que el Partido Colorado tiene una vez más, como lo ha tenido a lo largo de su historia, un papel protagónico para que, con sus invalorables aportes, el turismo pueda desarrollarse adecuadamente y así impulsar el crecimiento de nuestro país.




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