Fatou Bensouda, fiscal ante el tribunal con sede en La Haya, aseguró que encontró evidencias razonables de delitos cometidos por altos funcionarios venezolanos. El examen preliminar del caso venezolano se extenderá durante los primeros meses de 2021, y recién entonces se sabrá si abre una investigación. Compartimos a continuación una nota de Infobae en la que se explica la historia, los procedimientos y las limitaciones de esta herramienta legal internacional. La Corte Penal Internacional (CPI) es algo bastante lejano para América Latina, y no solo porque su sede está en Holanda. Una de las críticas más habituales a este tribunal, que es el único con competencia internacional permanente para juzgar crímenes de lesa humanidad a nivel mundial, es que ha estado demasiado focalizado en las aberraciones cometidas en África.
De hecho, los 34 individuos procesados por la CPI hasta el momento son africanos. Para buscar procesos semejantes por crímenes cometidos en otras regiones hay que mirar al Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia, que estuvo operativo entre 1993 y 2017, y que fue un antecedente clave de la CPI, establecida recién el 1 de julio de 2002.
Sin dudas, hay razones geopolíticas por las que África ha sido más escrutada que América Latina. Pero también es cierto que esta región parecía haber enterrado el terrorismo de Estado luego de la ola democrática de la década de 1980, que puso fin a las dictaduras militares.
No obstante, la magnitud de la tragedia venezolana obligó a la CPI a prestarle más atención a América Latina. Fatou Bensouda, fiscal ante la Corte, anunció este lunes que evalúa presentar una acusación formal contra "autoridades civiles y miembros de las fuerzas armadas", tras haber encontrado fundamentos razonables para creer que "al menos desde abril de 2017 (...) han cometido crímenes de lesa humanidad".
Bensouda no necesitó esforzarse demasiado para encontrar esos fundamentos. Dirigentes, periodistas y organizaciones independientes vienen denunciando desde hace años violencia estatal sistemática por parte del gobierno de Nicolás Maduro contra ciudadanos y líderes opositores. A ellos se sumó el año pasado Michelle Bachelet, que como alta comisionada para los Derechos Humanos reportó también miles de ejecuciones extrajudiciales, además de detenciones arbitrarias, torturas y vejámenes sexuales.
La fiscal está dando recién los primeros pasos. El examen preliminar del caso venezolano se extenderá durante los primeros meses de 2021, y recién entonces se sabrá si abre una investigación, lo que supondrá la búsqueda de nuevas evidencias antes de decidir si finalmente formaliza la acusación. Sea cual sea el desenlace, el comienzo de este proceso es una buena oportunidad para comprender qué es y cómo funciona la CPI, la única herramienta legal que tiene el mundo para juzgar atentados contra la humanidad.
El largo camino hasta la conformación de la CPI
Solo después de la Gran Guerra el mundo empezó a tener conciencia de la necesidad de un marco regulatorio transnacional, para evitar que volviera a repetirse un desastre semejante. Como se sabe, los esfuerzos fueron infructuosos.
Las primeras propuestas se presentaron durante la Conferencia de Paz de París, en 1919. Dos décadas más tarde, la Liga de las Naciones comenzaba a discutir la creación de un tribunal internacional, cuando estalló la Segunda Guerra Mundial.
Concluida la conflagración, las potencias aliadas crearon dos tribunales ad hoc para juzgar los crímenes de los vencidos. El más famoso fue el Tribunal Militar Internacional que condenó los crímenes del nazismo en los Juicios de Núremberg, entre noviembre de 1945 y octubre de 1946. El otro fue el Tribunal Penal Militar Internacional para el Lejano Oriente, a cargo de los Juicios de Tokio.
La Asamblea General de la recién creada Organización de las Naciones Unidas postuló en 1948 la necesidad de crear una corte permanente para lidiar con crímenes de guerra y genocidios, y le encargó a la Comisión de Derecho Internacional (CDI) la elaboración de un proyecto. Sin embargo, la iniciativa era inviable en el mundo partido en dos de la Guerra Fría, que postergó casi medio siglo cualquier avance en esa dirección.
En 1989, mientras el bloque soviético tambaleaba, la idea fue reflotada por Arthur Robinson, primer ministro de Trinidad y Tobago. Su propuesta era crear un cuerpo capaz de juzgar un delito sin fronteras que empezaba a dominar la agenda global de seguridad: el narcotráfico. La ONU le encomendó una vez más a la CDI la elaboración de un borrador.
Antes de que se avanzara en algún diseño institucional, el Consejo de Seguridad creó dos tribunales internacionales ad hoc para lidiar con los dos genocidios que conmocionaron al mundo en esos años: en 1993 se formó el que investigó los crímenes cometidos en la ex Yugoslavia y en 1994 el que juzgó los de Ruanda. Fueron hitos fundamentales, que además de concluir con procesamientos históricos -como el de Slobodan Miloševi?, ex presidente de Serbia y Yugoslavia-, sirvieron de modelo.
En junio de 1998, la Asamblea General de la ONU convocó a una conferencia en Roma, que un mes más tarde concluyó con la firma del estatuto que se convirtió en la carta fundacional de la CPI. Fue suscrito por 120 países, aunque muchos no lo ratificaron y algunos de los más importantes terminaron rechazándolo, como Estados Unidos, China y Rusia.
La Corte entró en vigencia el 1 de julio de 2002 y actualmente tiene jurisdicción sobre 123 países, entre los que están la casi totalidad de las naciones latinoamericanas y europeas, y parte de las africanas y de las asiáticas. Tiene competencia para juzgar crímenes cometidos en cualquiera de ellas, pero en ninguna otra.
Paola Gaeta, profesora de derecho internacional del Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra, considera que "el mayor logro de la CPI es el hecho mismo de que exista", ya que su conformación requirió mucho tiempo y esfuerzo, además de vencer muchas resistencias. "Se tardó un siglo en hacer realidad el sueño de una corte penal internacional permanente. La primera persona que tuvo esta idea fue Gustave Moynier, un jurista suizo que fundó junto con Henry Dunant el Comité Internacional de la Cruz Roja. La CPI y su funcionamiento pueden ser objeto de críticas, por supuesto. Sin embargo, eso no significa escepticismo con respecto al proyecto que la CPI está tratando de llevar a cabo, que es impulsar un cambio cultural, por el que no deba haber impunidad para las atrocidades masivas", dijo a Infobae.
El proceso
La asamblea de países partes es el cuerpo que gobierna a la CPI. Nombra a los jueces y a los fiscales, y puede modificar sus procedimientos. Se reúne al menos una vez al año, en La Haya o en Nueva York, y tiene un presidente que rota cada tres años.
La Corte está compuesta por cuatro órganos: la Presidencia, la División Judicial, la Oficina del Fiscal y la Secretaría. Los 18 jueces que integran la División Judicial por un mandato de nueve años deben ser ciudadanos de los países miembros, aunque no puede haber dos de la misma nacionalidad al mismo tiempo. Se dividen en tres cámaras, que se ocupan de las distintas etapas del proceso: Asuntos Preliminares, Primera Instancia y Apelaciones.
Entre los 18 magistrados eligen al presidente del tribunal, que desde 2018 es el nigeriano Chile Eboe-Osuji. Además de supervisar y coordinar el trabajo de los distintos estamentos, es la cara visible del cuerpo hacia el exterior. Permanece tres años en el cargo y no puede ser reelecto.
Pero la figura más notoria de la CPI suele ser el fiscal jefe, ya que es quien lleva adelante las investigaciones y quien acusa. Por ende, su trabajo es más público que el de los jueces. El mandato dura nueve años. Bensouda, de Gambia, sucedió en junio de 2012 al argentino Luis Moreno Ocampo, que fue el primer fiscal ante la Corte.
La Secretaría se ocupa del trabajo administrativo. Contrata al personal, se encarga de que las instalaciones estén en condiciones y controla el centro de detención que tiene la CPI en La Haya.
Con autonomía relativa hay otro órgano fundamental, que es la Oficina del Abogado Público, que presta servicios gratuitos de defensa a los acusados, para garantizar que tengan un juicio justo. Además, hay una oficina que representa a las víctimas, que tienen un rol muy activo durante todo el juicio.
Para que una persona sea juzgada se tienen que cumplir determinados requisitos. El primero es que haya cometido alguno de los delitos contemplados en el estatuto de Roma. Los más importantes son genocidio, crímenes contra la humanidad, crímenes de guerra y delitos de agresión.
El segundo es que las acciones juzgadas se hayan realizado dentro del territorio de alguna nación que integre la CPI o por ciudadanos de alguna de ellas en cualquier parte del mundo. Y el tercero es que los hechos sean posteriores al 1 de julio de 2002, cuando se conformó el tribunal, para que las sentencias no puedan ser impugnadas por retroactivas.
"Los juicios penales son en general similares en los distintos países y, en ese sentido, la CPI no difiere en absoluto. Un abogado penalista formado en los tribunales de cualquier parte del mundo reconocería los procedimientos de la CPI y comprendería que se trata de un juicio penal. Por lo tanto, no es diferente en términos generales", explicó William A. Schabas, profesor de derecho internacional de la Universidad de Middlesex, consultado por Infobae.
El fiscal es quien decide si se abre una causa o no, pero bajo ciertas condiciones. La principal es que le presente el caso un estado parte o el Consejo de Seguridad de la ONU. La alternativa es que le lleve información algún actor no gubernamental, pero en ese caso es necesario que la Cámara de Asuntos Preliminares lo autorice antes a investigar el tema.
Una vez que el fiscal decide acusar, la misma cámara debe evaluar la prueba y decidir si es suficiente para comenzar el juicio. En ese caso, los jueces que la integran realizan una audiencia en la que leen los cargos al acusado y, si este se declara inocente, comienza el proceso. Para que esto sea posible, es imperioso que el imputado esté presente, ya sea por voluntad propia o llevado a la fuerza tras la ejecución de una orden de captura internacional. Si no, no hay juicio.
Luego de que las partes presentan su caso a lo largo de varias audiencias, la Cámara de Primera Instancia delibera y dicta una sentencia. Tanto el fiscal como la defensa pueden apelar y la decisión final la tiene la Cámara de Apelaciones. La sentencia máxima estipulada por la CPI es 30 años de prisión. Si bien tiene su propio centro de detención en La Haya, lo habitual es que las penas se cumplan en una cárcel ofrecida por alguno de los estados suscriptores. También se pueden aplicar penas económicas y reparaciones a las víctimas.
David Scheffer fue embajador extraordinario de los Estados Unidos para Asuntos de Crímenes de Guerra y es director emérito del Centro de Derechos Humanos Internacionales de la Northwestern University. En diálogo con Infobae, contó que los estándares judiciales de la CPI son superiores a los de muchos países. "De un juicio participan jueces de varios países, cada uno de los cuales aporta su experiencia y perspectiva nacionales en materia de derecho penal. Hay muchos pasos preliminares en un proceso, que están diseñados para asegurar que el fiscal presente suficientes pruebas y que el acusado goce de plenas garantías, algo que no se encuentra en muchos tribunales nacionales. Además, las víctimas tienen un papel importante en la sala de audiencias durante el juicio, algo que tampoco se ve normalmente a nivel nacional".
Un balance mixto
En sus casi dos décadas de vida, la CPI solo pudo cumplir parcialmente con las expectativas que había cuando se la proyectó. La mayor fuente de desilusión es que se trata de un tribunal que se pretende global, pero que solo tiene competencia sobre la mitad del planeta. Aunque su funcionamiento fuera perfecto, mientras países del tamaño geopolítico y demográfico de Estados Unidos, China, India y Rusia permanezcan por fuera, su alcance va a ser siempre limitado.
"La CPI es una organización a la que los estados miembros han conferido jurisdicción para enjuiciar y castigar a las personas presuntamente responsables de los delitos que son de su competencia -dijo Gaeta-. Al ser un tribunal internacional, la ejecución de las sentencias, la recopilación de pruebas, la detención de sospechosos, etc., requieren necesariamente de la cooperación de los países. El difunto jurista Antonio Cassese comparó una vez a las cortes internacionales con gigantes sin piernas ni brazos, para subrayar que necesitan confiar en la cooperación judicial. La CPI no puede hacer el trabajo sola, necesita desesperadamente del apoyo político de los estados".
Estados Unidos había formado parte del núcleo de países que promovieron la creación del tribunal durante la presidencia de Bill Clinton, pero el Congreso nunca ratificó el Estatuto de Roma y el país se alejó definitivamente durante la presidencia de George W. Bush. Los acercamientos que se produjeron durante los ocho años de Barack Obama en la Casa Blanca se interrumpieron con el triunfo de Donald Trump en 2016.
La CPI fue uno de los organismos apuntados por el presidente en el marco de su ataque al multilateralismo. En junio, el Gobierno estableció sanciones económicas contra la fiscal Bensouda y otros integrantes de la Corte por investigar la posible comisión de crímenes de guerra por parte del ejército afgano y de algunos militares estadounidenses en la lucha contra los talibanes, que también están siendo investigados.
Bensouda sostiene que tiene competencia para indagar porque Afganistán es parte de los países suscriptores del estatuto de la CPI, y los hechos analizados se produjeron allí. Pero el gobierno de Trump considera que no puede hacer nada contra ciudadanos estadounidenses porque el país no es parte. Los líderes europeos condenaron las sanciones -pensadas para violadores de los derechos humanos, no para sus defensores-, que revelaron como nunca antes la fragilidad de la institución.
Es que la CPI no puede escapar a la debilidad que tienen todos los organismos multilaterales: necesitan de la cooperación de los estados para actuar. Dentro del territorio de un país, la justicia ordinaria también necesita cierta cooperación ciudadana para ser efectiva, pero cuenta en última instancia con la fuerza legítima para forzar la aquiescencia cuando no hay voluntad. Pero no se puede obligar a un país a ser miembro de un tribunal transnacional y a acatar sus fallos.
"Como todo lo demás, la CPI es vulnerable a las consideraciones políticas. Esta fue una de las razones, aunque ciertamente no la única, por las que Estados Unidos decidió no apoyarla, por temor a que otros la utilizaran como herramienta política en su contra. A pesar de toda su labor, la Corte ha tenido en última instancia un historial un débil en hacer que los criminales rindan cuentas", dijo a Infobae Judith Kelley, decana de la Escuela Sanford de Políticas Pública de la Universidad Duke.
Las dirigencias nacionales pueden tener incentivos para formar parte de un organismo que investiga crímenes de lesa humanidad, siempre que no sean los propios. Rusia, que había firmado el Estatuto de Roma, pero no lo había ratificado, terminó abandonando la CPI en 2016, luego de que la Corte dictaminara que la anexión de Crimea fue una ocupación ilegal. Lo mismo pasó con Filipinas el año pasado, luego de que Bensouda decidiera investigar las múltiples denuncias de violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas de seguridad en la sangrienta guerra contra las drogas que promueve el presidente Rodrigo Duterte desde 2016. Como Putin, Duterte optó por dejar de apoyar al tribunal al sentirse amenazado.
"La CPI ha establecido firmemente un medio permanente de llevar ante la justicia a los autores de crímenes atroces, sin la muy costosa y problemática tarea de construir un nuevo tribunal ad hoc para investigar y enjuiciar cada situación -dijo Scheffer-. Tras 18 años de desarrollo, la CPI ha celebrado suficientes juicios, ha elaborado nueva jurisprudencia y ha desarrollado un personal altamente capacitado para hacer frente a los futuros desafíos de litigios por atrocidades masivas. Sin embargo, ha tenido dificultades para lograr una cooperación eficaz de las naciones en su labor de investigación y necesita llevar a cabo la labor de instrucción y enjuiciamiento con mayor eficiencia. El reducido número de condenas hasta la fecha ha dañado la reputación de la CPI como elemento disuasorio y el tribunal no ha dominado la compleja relación entre el derecho y la política internacional, que es fundamental para el ejercicio de su poder".
No sería extraño que Venezuela siga los mismos pasos si la fiscal concreta lo que insinuó esta semana. Tarek William Saab, procurador general venezolano, se reunió en noviembre con Bensouda para darle la versión del gobierno respecto de las denuncias, y aún tiene la esperanza de que no presente una acusación. Pero, si eso sucediera, es muy probable que Maduro denuncie que hay una persecución política y decida sacar a Venezuela de la CPI, como ya hizo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Eso no significaría que la CPI ya no podría juzgarlo, porque los crímenes investigados se cometieron mientras formó parte -aunque, lógicamente, el juicio no podría empezar mientras continúe en el poder, porque sus propias fuerzas armadas no lo van a extraditar-. El problema es que se seguiría enflaqueciendo el cuerpo.
De todos modos, más allá de sus problemas y limitaciones, la CPI sigue siendo la única instancia legal a nivel mundial capaz de dar un marco para que algunos de los peores criminales enfrenten las consecuencias de sus actos y haya algún tipo de reparación para las víctimas. Está claro, la geopolítica está atravesada por profundas asimetrías de poder, por las cuales hay muchos que probablemente van a permanecer siempre impunes. Pero que este tribunal desaparezca solo serviría para disminuir las perspectivas de que haya algún día algo parecido a una justicia global.
"En el derecho internacional, los cambios no se producen en el transcurso de una vida. Cuando se creó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en 1950, muchos habrían creído que nunca llegaría a convertirse en una institución exitosa. Lo mismo puede decirse de otras organizaciones. La CPI está ahí y es como una tortuga. Necesita tiempo y apoyo para seguir adelante", sostuvo Gaeta.